Чем занимался сенат. Комментарии

(продолжение)

Во главе всего управления с 1711 г. стоит Сенат . Около 1700 г. старая Боярская дума исчезает как постоянное учреждение и заменяется ближней канцелярией государя, в которой, как в старину, происходит иногда совещание бояр. Во время своих беспрестанных поездок ведение государственных дел в Москве Петр I поручал не учреждению, а нескольким доверенным лицам из старых думных чинов (Петр никому не давал этих чинов, но и не отнимал их у имевших) и лицам новых чинов и званий. Но в 1711 г., отправляясь в Прутский поход, Петр I вверяет государство не лицам, а вновь основанному учреждению. Это учреждение – Сенат. Его существование, как объявлял сам Петр, вызвано именно «отлучками» государя, и Петр повелевал всем слушаться Сената, как его самого. Таким образом, миссия Сената первоначально была временной. Он заменял собой: 1) старые думские комиссии, назначаемые для того, чтобы в отсутствие государя «Москву ведать», и 2) постоянную «Расправную палату», бывшую как бы судебным департаментом Боярской думы. Но с возвращением Петра к делам Сенат не был упразднен, а стал постоянным учреждением, в организации которого при Петре I замечают три фазиса. С 1711 до 1718 г. Сенат был собранием лиц, назначенных специально для присутствования в нем; с 1718 по 1722 г. Сенат делается собранием президентов коллегий; с 1722 г. Сенат получает смешанный состав, в него входят некоторые президенты коллегий (военной, морской, иностранной) и в то же время в нем есть сенаторы, чуждые коллегиям.

Заседание Сената при Петре I

Ведомство Сената состояло в контроле над администрацией, в разрешении дел, выходящих из компетенции коллегий, и в общем направлении административного механизма. Сенат был, таким образом, высшим административным органом в государстве. Ему, в последние годы Петра, присвоена была и судебная функция: Сенат стал высшей судебной инстанцией. Относительно того, присуща ли была Сенату законодательная деятельность, существуют разные оттенки взглядов. Одни (Петровский «О Сенате в царствование Петра Великого») полагают, что Сенат в первое время имел законодательную власть и иногда даже отменял указы самого Петра. Другие (Владимирский-Буданов в критической статье «Учреждение Правит. Сената») доказывают, что законодательная функция никогда Сенату не принадлежала. Но все признают, что Петр I, видоизменяя положение Сената в 1722 г., лишил его законодательной власти; ясно, что Петр рядом с собою, как с единственным источником законодательной власти в государстве, не мог поставить собрания с законодательными правами. Поэтому, если и признавать за Сенатом законодательную функцию, то следует считать ее случайным и исключительным явлением.

От разницы представлений о компетенции Сената зависит и разница в представлениях о государственном значении его. Одни считают Сенат безусловно высшим учреждением в государстве, объединяющим и направляющим всю администрацию и не знающим над собой иной власти, кроме государевой (Градовский, Петровский). Другие полагают, что, контролируя и направляя администрацию, Сенат сам подвергался контролю и зависел от «верховных господ министров» (т. е. приближенных к Петру I лиц, управляющих войсками, флотом и иностранными делами) и от генерал-прокурора, представителя особы государя в Сенате (Владим.-Буданов, Дмитриев).

Должность генерал-прокурора , учрежденная в 1722 г., должна была, по мысли Петра, служить связью между верховной властью и центральными органами управления и средством для контроля над Сенатом. Петр испытал много средств контроля: сперва за Сенатом смотрел генерал-ревизор (1715), затем в Сенате дежурили, с целью ускорения дел и охранения порядка в заседаниях, штаб-офицеры гвардии (1721); средством контроля были и обязательные протоколы заседаний; наконец, была учреждена прокуратура. Генерал-прокурор докладывал государю дела Сената, а Сенату передавал волю государя; он мог остановить решение Сената; указы Сената получали силу только с его согласия; он следил за исполнением этих указов (иначе говоря, за всей администрацией); он, наконец, начальствовал над канцелярией Сената. Под его прямым начальством действовали и другие агенты правительственного надзора: обер-прокуроры и прокуроры при коллегиях и в губерниях (параллельно с ними действовали и лица тайного надзора – обер-фискалы и фискалы). Такое значение генерал-прокурора сделало его самым властным лицом во всей администрации, тем более что первый генерал-прокурор Ягужинский , человек способный и деятельный, умел сообщить своей должности необыкновенный престиж. Современники считали генерал-прокурора начальником Сената и первым лицом в империи после монарха. Такой взгляд разделяется и теперь теми, кто склонен принижать значение Сената. Напротив, некоторые (Градовский в своей книге «Высшая администрация России XVIII в. и генерал-прокуроры») думают, что, сливаясь с Сенатом в органическое целое и вне Сената не имея никакого значения, генерал-прокурор только поднимал еще выше государственное значение самого Сената.

Уважаемые гости! Если вам понравился наш проект, вы можете поддержать его небольшой суммой денег через расположенную ниже форму. Ваше пожертвование позволит нам перевести сайт на более качественный сервер и привлечь одного-двух сотрудников для более быстрого размещения имеющейся у нас массы исторических, философских и литературных материалов. Просьба делать переводы через карту, а не Яндекс-деньги.

Предпосылки создания Сената

К началу XVIII века в России Боярская дума, как высший орган власти, претерпела существенные изменения в своем составе и характере деятельности. Она перестала быть сословным органом боярской аристократии, одворянилась.

Рост числа ее членов привел к тому, что Дума становилась парадным собранием. При Петре I она постепенно превратилась в консилию министров. «Последнее достоверное известие о существовании Боярской думы относится к 18 февраля 1700 года, а 4 марта 1704 года уже действовала консилия министров в Ближней канцелярии.»

Конечно, консилия министров была высшим органом центральной администрации, и ей были подчинены все прочие учреждения – приказы и канцелярии.

Состав консилии не был строго установлен и определялся от случая к случаю.

Так же консилия не имела постоянного председателя. Такая неопределенность в организации деятельности высшего органа власти не могла положительно влиять на решение важных центральных и местных задач.

К компетенции консилии министров, как высшего правительственного органа, относилась одна из важнейших функций – разработка законопроектов по особому поручению царя.

Так, именным указом в 1708 году было предписано разделить государство на восемь губерний и по ним расписать города, что и было сделано консилией министров.

Как мы видим, губернская реформа 1708–1710гг. изолировала консилию от местного управления: губернии не были подчинены приказам, а сама консилия ввиду отсутствия достаточной определенности в регламентации ее деятельности не могла наладить с ними должный контакт.

В связи с этим возникает необходимость объединения местного и центрального управления в единую государственную систему, которая впоследствии была решена с созданием Сената.

Так с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы.

Аристократический орган, основанный на принципе местничества, окончательно исчез. На вершине властной пирамиды его заменит новый бюрократический орган. Принципы формирования и деятельности Сената – выслуга лет, назначение на должность, специализация, следование инструкциям и регламентам, существенно отличались от принципов организации и деятельности Боярской думы, где применялись такие принципы как традиция и спонтанность.

Старая форма управления: царь с Боярской думой – приказы – местная администрация в уездах, не отвечала новым задачам ни в обеспечении военных потребностей материальными ресурсами, ни в сборе денежных податей с населения.

Приказы часто дублировали функции друг друга, создавая неразбериху в управлении и медлительность в принятии решений. Уезды были разных размеров – от уездов-карликов до уездов-великанов, что делало невозможным эффективное использование их администрации для взимания налогов.

Боярская дума с ее традициями неспешного обсуждения дел, представительства родовитой знати, не всегда компетентная в государственных делах, также не отвечала требованиям того времени.

«В конце XVII – в начале XVIII веков государственный аппарат был очень плохо слаженным, громоздким, неэффективным. За исключением внешних сношений, которыми ведал Посольский приказ, все остальные важнейшие сферы жизни государства не имели единого органа управления. Отсутствие единого органа управления тормозило процесс европеизации

России, к которой так сильно стремился Петр».

Я считаю, что одной из главных причин реформы государственного аппарата, являлось то обстоятельство, что сложившаяся система, а именно Боярская дума и руководящая аристократия, оказались не приспособленными к решению проблем, стоявших перед страной.

Другой важной причиной, по которой Петр I учредил Сенат, на мой взгляд, является попытка всеобъемлющей централизации власти или, говоря современным языком, укрепление вертикали власти, что в настоящее время мы можем наблюдать в современной России.

Сенат, имея широкие полномочия, полностью подчинялся монарху.

Учреждение Сената

В 1711 году Петр I отправляясь в Прутский поход, издал указ об учреждении нового высшего государственного органа – Сената.

Прутский поход был лишь мотивом для учреждения Сената.

Надо полагать, учреждение Сената было важным шагом в складывании бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат по сути своей стал в то время послушным орудием самодержавия.

Все назначения и отставки сенаторов происходили по именным царским указам. Унаследованный от консилии министров бюрократический принцип ответственности перед царем еще более упрочился. 2 марта 1711 года сенаторы были приведены к присяге в верном исполнении своей должности.

Петр I неоднократно напоминал сенаторам, что в случае нарушения присяги им грозит жестокое наказание, включая смертную казнь, опалу, отрешение от должности, денежные штрафы – «…и ежели оной Сенат чрез свое ныне пред богом произнесенное обещание, неправедно что поступят в каком партикулярном деле… то будет пред нами суждено и виноватый жестоко будет наказан.»

Существует несколько точек зрения, по-разному толкующих статус Сената.

Такая оценка Сената не соответствует его действительному положению, что справедливо отмечалось в свое время А.

Н. Филипповым. Хотя сам Петр I в указе 22 февраля 1711 года говорит об определении Сената «для отлучек наших», но эти слова указывали лишь на мотив, заставивший монарха прибегнуть к созданию нового учреждения. К. А. Неволин усматривал здесь сохранившуюся древнюю традицию «российских государей на время отлучки… поручать столицу в ведение бояр, для того каждый раз назначаемых». Но это было лишь чисто внешнее обращение к традиции, имевшее целью в привычной форме объяснить подданным создание нового учреждения, которое принципиально не имело ничего общего с боярскими комиссиями XVII века.

В подтверждение того, что изначально Сенат учреждался Петром I как постоянно действующий орган, свидетельствует следующий факт – с момента учреждения Сената до начала Прутского похода было издано четыре указа (регулирующих деятельность Сената), в том числе: «Об учреждении Правительствующего Сената», «О поручении правительствующему Сенату попечения о правосудии, об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей государственного хозяйства», «О власти и ответственности Сената», «О порядке заседаний и делопроизводства в Правительствующем Сенате».

По всей видимости, учреждение Петром I Сената на время (Прутского похода) не предполагало бы такого тщательного нормативного регулирования.

Наоборот, такой основательный подход говорит о том, что Петр I учредил Сенат как постоянно действующий орган.

Необходимо отметить, что Сенат не прерывал своей деятельности так же во время нахождения царя в столице. По всей видимости, возложенная на него (Сенат) компетенция не имела характера временных полномочий, а была рассчитана на многолетнюю работу. Сенат был постоянно действующим высшим государственным органом.

Сенат учреждался в качестве коллегиального органа, осуществляющего функции высшего органа государственного управления в стране, по образцу подобного же учреждения, существовавшего в Швеции.

«Изучая государственные учреждения в Швеции, Петр Великий остановился именно на сенате; это учреждение с некоторыми изменениями, приноровленными к быту русской жизни, должно было, по его мнению, найти удобную почву и в системе нашего управления.

Создание Сената в России XVIII века

Посредством такого учреждение, основанного на чисто коллегиальном начале, он думал достичь: во первых – единства во всем управлении и во вторых – положить конец всем злоупотреблением должностных лиц.»

Состав Сената

В первоначальном составе Сената не было представителей политической элиты, скорее это были крупнейшие политические деятели того времени.

Сенат состоял из девяти сенаторов и одного секретаря, назначенных государем:

· «Господин граф Мусин Пушкин,

· Господин Стрешнев,

· Господин князь Петр Голицын,

· Господин К.

Михайла Долгорукий,

· Господин Племянников,

· Господин К. Григорей Волконской,

· Господин Самарин,

· Господин Василей Апухтин,

· Господин Мелницкой,

· Обор-Секретарь сего Сената Анисим Щукин.»

Петр I при назначении сенаторов не руководствовался происхождением, званием и чинами.

Возможно, именно поэтому, должность сенатора не была включена в Табель о рангах и не была отнесена к классам.

Иными словами можно сказать, что в основу комплектования Сената был положен не принцип знатности, а компетентности, выслуги и близости к царю.

Следует отметить, что первоначально Сенат возник как орган с монолитной структурой.

В его внутренней организации различались только присутствие, куда входил весь личный состав, и канцелярия.

Знаменитый Сенат был «рожден» Петром 1 как бы экспромтом. Отправляясь в Прутский поход в феврале 171 1 г., Петр обнародовал указ: «Определили быть для отлучек наших правительствующий Сенат, для управления…».

Состав его был невелик (9 сенаторов), да и создан он был как бы временно. Вдогонку первому указу 2 марта пришел второй с перечнем полномочий (попечение о правосудии, об устройстве государственных доходов, общем управлении, о торговле и хозяйстве).

Вскоре Сенат стал высшим судебным и управленческим органом. Поначалу Сенат был коллегиальным органом из 9 сенаторов, обладавших равными голосами. Связь Сената с губерниями осуществляли губернские комиссары.

Практически одновременно с Сенатом Петр 1 основал новый контрольно-ревизионный институт так называемых фискалов.

Это была целая армия официальных лиц, действовавших тайным образом и выявлявших все неправедные действия, наносившие ущерб государству (казнокрадство, взяточничество, нарушение законопорядка и т.д.). Во главе фискалов стоял обер-фискал при Сенате.

У него в подчинении было 4 фискала (два от купечества и два от дворянства). При губернских правлениях было также по 4 фискала, в городах — 1-2 фискала.

Фискалы не получали жалованья, в награду за труды им полагалась в первые годы половина, а потом треть конфискованного имущества. Фискалы все свои наблюдения отправляли в Расправную палату, откуда дела поступали в Сенат. Над самим Сенатом с 1715 г. надзирал специальный сенатский генерал-ревизор, а с 1721 г.

контроль вели помесячно штаб-офицеры гвардии.

Постепенно пробивала себе дорогу и такая форма государственного управления, как коллегия. Еще в 1711 г. был подан проект организации особой коллегии для руководства горной промышленностью. В следующем году появились проекты организации Коммерц-коллегиии, Ревизион-коллегии, а в 1715 г. Коммерц-коллегия стала уже функционировать. Тогда же, в 1715 г., начата была проработка вопроса об организации центральных органов управления и изучения опыта Дании, Швеции и Австрии.

Три наиболее важные коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранная) стали работать уже в 1718 г. Всего было учреждено 11 коллегий (остальные восемь; Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Вотчинная коллегия, Ревизион-коллегия и Юстиц-коллегия).

Структура и функции коллегий вплоть до организации делопроизводства, процедуры заседаний были подробно разработаны в Генеральном регламенте и регламентах отдельных коллегий.

Так была заложена основа унификации и бюрократизации государственного управления.

К числу центральных учреждений должен был принадлежать Синод, или Духовная коллегия. В свое время после смерти патриарха Адриана царь назначил на этот пост лишь исполняющего обязанности (местоблюстителя), а выборы патриарха не провел. Причиной тому было сдержанное, если не враждебное, отношение духовенства к преобразованиям царя, причастность духовенства к делу царевича Алексея.

В итоге в 1721 г. был образован Синод во главе с президентом, бывшим местоблюстителем престарелым Стефаном Яворским. Фактическим главой Синода был вице-президент псковский архиепископ Феофан Прокопович. Именно он сочинил Духовный регламент — свод важнейших организационных и идеологических установлений церковной организации в новых условиях абсолютизма. По Регламенту члены Синода присягали, как и все чиновники, на верность царю и обязывались «в мирские дела и обряды не входить ни для чего».

За всем этим незримо стояла не забытая опасность гордыни патриарха Никона. Теми же мотивами были продиктованы принципы коллегиального управления церковью и вменено в обязанность священникам нарушение тайны исповеди в случаях, «грозящих государственным интересам».

Внешне все это, по рассказам, выглядело довольно устрашающе.

Правительствующий сенат: дата создания, функции, указы

Как пишет Н.И. Павленко, царь, на встрече с иерархами церкви уяснив, что они хотят избрать патриарха, поднял Духовный регламент и заявил: «Вы просите патриарха — вот вам духовный патриарх!» А на ропот недовольных он обнажил кортик и со словами: «А противомыслящим вот булатный патриарх», — ударил им в стол.

В 1718-1722 гг.

Сенат был реформирован. В частности, его членами стали все президенты коллегий. Была введена должность генерал-прокурора. С появлением его стала действовать целая армия прокуроров во всех центральных и губернских учреждениях. Ему же подчинялись и все фискалы империи. Генерал-прокурор и обер-прокурор Сената подчинялись только государю.

Он мог опротестовать и приостановить решение Сената. Основная функция прокурорского контроля — забота о соблюдении правопорядка. Первым генерал-прокурором был Павел Иванович Ягужинский.

В 1720 г. в Петербурге был воссоздан на правах центрального учреждения Главный Магистрат, а на местах вновь образованы городские магистраты, в какой-то мере отражавшие сословные интересы купечества. Наконец, в дополнение к Преображенскому приказу для решения дел политического сыска в Петербурге была учреждена Тайная Канцелярия.

КОНСИЛИЯ МИНИСТРОВ (от латинского consilium — обсуждение, совещание, собрание), принятое в историографии название комиссии по вопросам высшего государственного управления в России, действовавшей в Москве в 1702-11. Указа о создании консилии министров не существовало.

В первые годы она работала в традиционных для Боярской думы формах: собраний думных чинов сокращённого состава и боярских комиссий по управлению государством, заседавших во время «походов» царя. Первоначально консилия министров называлась «бояре, которым съезд бывает»; с 1706 — «консилиум», «конзилия», «бояре» или «министры». Регулярные заседания стали проходить с 1708 года.

Консилия министров не имела постоянного штата и чёткой регламентации своей деятельности, которая осуществлялась текущими указами царя Петра I.

Участники консилии министров, как правило, собирались в помещении Ближней канцелярии (использовали её делопроизводство и штат для принятия решений; по этой причине иногда в историографии компетенция консилии министров и Ближней канцелярии не разделяются) и в Столовой палате Кремля. Консилия министров подчинялась царю Петру I. Номинально она возглавлялась боярином князем М. А. Черкасским и царевичем Алексеем Петровичем. Решения консилии министров принимались коллегиально, с 1707 года протоколировались и впервые в истории высшего государственного управления России подписывались «министрами» собственноручно.

Число участников консилии министров не было регламентировано и зависело от наличного состава «министров» в Москве (от 3 до 15 человек).

В разные годы в консилии министров работали: граф Ф. А. Головин, князь Ф. Ю. Ромодановский, князь И. Б. Троекуров, Н. М. Зотов, И. А. Мусин-Пушкин, Т. Н. Стрешнев, князь Г. И. Волконский, Г. А. Племянников, Н. П. Мельницкий и др. Среди функций консилии министров: распределение денежных средств московских приказов для обеспечения армии припасами и вооружением, набор рекрутов, управление приказами, сбор работных людей для укрепления городов (в том числе для строительства Санкт-Петербурга), контроль за строительством оборонительных сооружений Москвы (с 1707), координация хода губернской реформы (1708) и действий местных властей во время подавления Булавина восстания 1707-09.

Последнее заседание консилии министров состоялось 19.2(2.3).1711. После создания 22.2(5.3).1711 Сената 5 участников консилии министров (И. А. Мусин-Пушкин, Т. Н. Стрешнев, Г. И. Волконский, Г. А. Племянников, Н. П. Мельницкий) вошли в его первый состав.

Реклама

Источн.: Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. СПб., 1830.

Т. 4. № 2184, 2188, 2217, 2281, 2283, 2313; Письма и бумаги императора Петра Великого. СПб., 1889-1912. Т. 2, 6.

Лит.: Милюков П. Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. 2-е изд. СПб., 1905; Анисимов Е. В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII в. СПб., 1997; Любовский М. К. Русская история XVII-XVIII вв.

2-е изд. СПб., 2002; Захаров А. В. «Боярская дума…» В. О. Ключевского: метафоричность и доказательность историка // Историк в меняющемся пространстве российской культуры. Челябинск, 2006.

В. Захаров.

Учреждение сената

По делам войны царю Петру I часто приходилось отлучаться из столицы. В своё отсутствие он передавал власть доверенным лицам. Указ Петра I о создании Сената был издан в 1711 г. В нем говорилось: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления».

Сенат при Петре I

Сенат, в отличие от Расправной палаты царя Фёдора Алексееви-ча, работавшей постоянно, поначалу лишь в отсутствие царя руко-водил всей государственной жизнью страны.

Число его членов не превышало 10 человек. Ему подчинялись все канцелярии, приказы, губернаторы.

В 1721 г., когда в Петербурге торжественно праздновалась побе-да России над шведами в Северной войне, Сенат преподнёс царю титул императора.

Россия стала именоваться империей. Петра I стали называть также «отцом Отечества», «Великим».

Должность Сената

Пётр I придавал большое значение Сенату. Им был написан доку-мент «Должность Сената», который он сам перерабатывал в течение шести лет. Документ определял, что Сенат — хранитель государствен-ных интересов.

Сенат задумывался как коллегиальный орган. Предполагалось соблюдение равенства его членов при решении вопро-сов. Без общего согласия ни один указ в действие вступить не мог.

В документе прописывалось, насколько серьёзно сенаторы должны бы-ли относиться к своему делу: «Никому в Сенате не позволяется разговоры иметь о посторонних делах, которые не касаются к службе нашей, меньши же кому дерзновение иметь бездельными разговорами или шутками являть-ся».

Пётр I строго определил и порядок поведения сенаторов на заседаниях: «Также съехався, как для сего дела, так в Сенат, лишних слов и болтанья не было… ни о чем ином, только о настоящем говорить. Также, кто станет го-ворить речи, другому не перебивать, но дать окончить, и потом другому го-ворить, как честным людям надлежит».

Генерал-прокурор Сената

Для наблюдения за порядком в Сенате была учреждена специаль-ная должность — генерал-прокурор.

Генеральный прокурор обязан был сидеть на заседаниях Сената и наблюдать, чтобы сенаторы ра-ботали «истинно и ревностно, без потеряния времени». Он также должен был проверять, чтобы принятые решения исполнялись и проводились в жизнь, а «не на столе только дела вершились».

Прокуратуру называли — «око государево».

Первым генерал-про-курором Сената стал сподвижник Петра I, человек незнатного про-исхождения Павел Иванович Ягужинский. Он имел целый штат обер-прокуроров. Подчинялись они непосредственно царю.

22 Утверждение сената при Петре I

Материал с сайта http://wikiwhat.ru

Сенат при Екатерине II

Сразу после дворцового переворота 1762 года вельможа Н. И. Панин представил Екатерине II разработанный им проект учреждения императорского Со-вета. Этот орган, состоящий из 6-8 доверенных лиц и наделённый зна-чительной властью (все законы должны проходить через рассмотрение Совета), серьёзно ограничил бы власть монарха.

После долгих колеба-ний, найдя благовидный предлог, Екатерина отказалась от предложения Панина.

В 1763 г. императрица провела реформу Сената.

По мнению Ека-терины, этот орган обладал избытком власти и подавлял всякую са-мостоятельность подчинённых ему учреждений.

Сенат был разделён на шесть департаментов, каждый из кото-рых имел строго оговорённый крут обязанностей. Часть его функций передавалась иным учреждениям. Сенат превратился в высшее судебное учреждение.

На этой странице материал по темам:

• Сенот когда возник

• Засем петр создал сенат

• Война и проводимые в стране реформы шли вмесете с увеличением роли

• Династический кризис начала 80 годов 17в регентство софьи

• Петр 1 сенат кратко

Вопросы к этой статье:

• Что такое Правительствующий сенат?

• Когда возник Сенат?

• Какими полномочиями обладал Правительствующий сенат в России?

• Какое событие произошло в России в 1763 году?

Материал с сайта http://WikiWhat.ru

По делам войны царю Петру I часто приходилось отлучаться из столицы. В своё отсутствие он передавал власть доверенным лицам. Указ Петра I о создании Сената был издан в 1711 г. В нем говорилось: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления».

Сенат, в отличие от Расправной палаты царя Фёдора Алексееви-ча, работавшей постоянно, поначалу лишь в отсутствие царя руко-водил всей государственной жизнью страны. Число его членов не превышало 10 человек. Ему подчинялись все канцелярии, приказы, губернаторы.

В 1721 г., когда в Петербурге торжественно праздновалась побе-да России над шведами в Северной войне , Сенат преподнёс царю титул императора. Россия стала именоваться империей. Петра I стали называть также «отцом Отечества», «Великим».

Должность Сената

Пётр I придавал большое значение Сенату. Им был написан доку-мент «Должность Сената», который он сам перерабатывал в течение шести лет. Документ определял, что Сенат — хранитель государствен-ных интересов. Сенат задумывался как коллегиальный орган. Предполагалось соблюдение равенства его членов при решении вопро-сов. Без общего согласия ни один указ в действие вступить не мог.

Генерал-прокурор Сената

Для наблюдения за порядком в Сенате была учреждена специаль-ная должность — генерал-прокурор . Генеральный прокурор обязан был сидеть на заседаниях Сената и наблюдать, чтобы сенаторы ра-ботали «истинно и ревностно, без потеряния времени». Он также должен был проверять, чтобы принятые решения исполнялись и проводились в жизнь, а «не на столе только дела вершились».

Прокуратуру называли — «око государево». Первым генерал-про-курором Сената стал сподвижник Петра I, человек незнатного про-исхождения Павел Иванович Ягужинский. Он имел целый штат обер-прокуроров. Подчинялись они непосредственно царю. Материал с сайта

Сразу после дворцового переворота 1762 года вельможа Н. И. Панин представил Екатерине II разработанный им проект учреждения императорского Со-вета. Этот орган, состоящий из 6-8 доверенных лиц и наделённый зна-чительной властью (все законы должны проходить через рассмотрение Совета), серьёзно ограничил бы власть монарха. После долгих колеба-ний, найдя благовидный предлог, Екатерина отказалась от предложения Панина.

В 1763 г. императрица провела реформу Сената. По мнению Ека-терины, этот орган обладал избытком власти и подавлял всякую са-мостоятельность подчинённых ему учреждений.

Сенат был разделён на шесть департаментов, каждый из кото-рых имел строго оговорённый крут обязанностей. Часть его функций передавалась иным учреждениям. Сенат превратился в высшее судебное учреждение.

В 1711 году Петр I отправляясь в Прутский поход, издал указ об учреждении нового высшего государственного органа - Сената. Прутский поход был лишь мотивом для учреждения Сената.

Надо полагать, учреждение Сената было важным шагом в складывании бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат по сути своей стал в то время послушным орудием самодержавия. Все назначения и отставки сенаторов происходили по именным царским указам. Унаследованный от консилии министров бюрократический принцип ответственности перед царем еще более упрочился. 2 марта 1711 года сенаторы были приведены к присяге в верном исполнении своей должности.

Петр I неоднократно напоминал сенаторам, что в случае нарушения присяги им грозит жестокое наказание, включая смертную казнь, опалу, отрешение от должности, денежные штрафы - «…и ежели оной Сенат чрез свое ныне пред богом произнесенное обещание, неправедно что поступят в каком партикулярном деле… то будет пред нами суждено и виноватый жестоко будет наказан.» Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. М.-Л., т. I, с. 201.

Существует несколько точек зрения, по-разному толкующих статус Сената. Так некоторые авторы высказывали мнение, будто Сенат в первое время являлся чрезвычайным, временным органом и лишь впоследствии приобрел характер постоянного учреждения.

Такая оценка Сената не соответствует его действительному положению, что справедливо отмечалось в свое время А.Н. Филипповым. Филиппов А.Н. Правительствующий Сенат при Петре Великом и его ближайших преемниках. СПб., 1911, с. 799. Хотя сам Петр I в указе 22 февраля 1711 года говорит об определении Сената «для отлучек наших», но эти слова указывали лишь на мотив, заставивший монарха прибегнуть к созданию нового учреждения. К.А. Неволин усматривал здесь сохранившуюся древнюю традицию «российских государей на время отлучки… поручать столицу в ведение бояр, для того каждый раз назначаемых» Неволин К.А. Полное собрание сочинений, т. 6. СПб., 1889, с. 214.. Но это было лишь чисто внешнее обращение к традиции, имевшее целью в привычной форме объяснить подданным создание нового учреждения, которое принципиально не имело ничего общего с боярскими комиссиями XVII века.

В подтверждение того, что изначально Сенат учреждался Петром I как постоянно действующий орган, свидетельствует следующий факт - с момента учреждения Сената до начала Прутского похода было издано четыре указа (регулирующих деятельность Сената), в том числе: «Об учреждении Правительствующего Сената», «О поручении правительствующему Сенату попечения о правосудии, об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей государственного хозяйства», «О власти и ответственности Сената», «О порядке заседаний и делопроизводства в Правительствующем Сенате» Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. М.-Л., 1945, с. 197-200..

По всей видимости, учреждение Петром I Сената на время (Прутского похода) не предполагало бы такого тщательного нормативного регулирования. Наоборот, такой основательный подход говорит о том, что Петр I учредил Сенат как постоянно действующий орган.

Необходимо отметить, что Сенат не прерывал своей деятельности так же во время нахождения царя в столице. По всей видимости, возложенная на него (Сенат) компетенция не имела характера временных полномочий, а была рассчитана на многолетнюю работу. Сенат был постоянно действующим высшим государственным органом.

Сенат учреждался в качестве коллегиального органа, осуществляющего функции высшего органа государственного управления в стране, по образцу подобного же учреждения, существовавшего в Швеции. «Изучая государственные учреждения в Швеции, Петр Великий остановился именно на сенате; это учреждение с некоторыми изменениями, приноровленными к быту русской жизни, должно было, по его мнению, найти удобную почву и в системе нашего управления. Посредством такого учреждение, основанного на чисто коллегиальном начале, он думал достичь: во первых - единства во всем управлении и во вторых - положить конец всем злоупотреблением должностных лиц.» Ивановский В. Государственное право. Известия и ученые записки Казанского университета. По изданию №5, 1895 г. - №11, 1896 г.

Прави́тельствующий сена́т в Российской империи - высший государственный орган, подчиненный императору. Учреждён Петром Великим 22 февраля (2 марта) 1711 как высший орган государственной власти и законодательства.

Здание Сената и Синода в Санкт-Петербурге

С начала XIX века осуществлял надзорные функции за деятельностью государственных учреждений; с 1864 года - высшая кассационная инстанция.

Сенат в царствование Петра Великого

Пётр I во время своих постоянных отлучек, часто мешавших ему заниматься текущими делами управления, неоднократно (в 1706, 1707 и 1710 годах) вручал дела нескольким избранным лицам, от которых требовал, чтобы они, не обращаясь к нему ни за какими разъяснениями, вершили дела, как им дать ответ в день судный. Сначала такие полномочия носили характер временного личного поручения; но в 1711 году они были возложены на созданное при этом 22 февраля учреждение, получившее имя Правительствующий Сенат.

Основанный Петром Сенат не представлял ни малейшего сходства с иностранными учреждениями того же имени (Швеция, Польша) и отвечал своеобразным условиям русской государственной жизни того времени. Степень предоставленной Сенату власти определялась тем, что Сенат был учрежден вместо его царского величества собственной персоны. В указе 2 марта 1711 года Пётр говорит: «мы определили управительный Сенат, которому всяк и их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием, или и смертью, смотря по вине».

При отсутствии в то время разделения дел на судебные, административные и законодательные и ввиду того, что на разрешение монарха, которого заменял Сенат, постоянно восходили даже самые незначительные дела текущего управления, круг ведомства Сената не мог получить сколько-нибудь определённых очертаний. В указе, изданном несколько дней после учреждения Сената (Полное Собрание Законов № 2330), Пётр определяет, что по отбытии его Сенату следует делать: «суд имеет нелицемерный, расходов напрасные отставить; денег как можно больше собрать; дворян собрать молодых; вексели исправить; а соли стараться отдать на откуп; торг китайский и персидский умножить; армян приласкать; учинить фискалов». Это, очевидно, не исчерпывающий перечень предметов ведомства, а инструкция, на что обратить преимущественное внимание. «Ныне уже все у вас в руках», - писал Петр Сенату.

Учреждением политическим, в чём-либо ограничивающим или стесняющим власть Петра, Сенат не был; он действовал только по препоручению царя и перед ним за всё отвечал; в указе 2 марта 1711 года сказано: «И ежели оной Сенат через своё ныне перед Богом принесенное обещание неправедно, что поступить… и тогда будет нами суждено, и виновный жестоко будет наказан».

Практическое, деловое значение Сената обусловливалось не только степенью и широтой предоставленных ему полномочий, но и системой тех учреждений, которые группировались около него и составляли с ним одно целое. Таковы были прежде всего комиссары, по два от каждой губернии, «для спроса и принимания указов». Через этих комиссаров, назначавшихся губернаторами, создавались непосредственные сношения Сената с губерниями, куда Пётр в 1710 году в интересах хозяйственного устройства своей армии перенес значительную часть дел, раньше производившихся в приказах. Комиссары не только принимали указы, но и следили за их исполнением, доставляли Сенату необходимые сведения, исполняли на местах его поручения. Впоследствии, с учреждением коллегий, значение комиссаров падает: посредствующим звеном между Сенатом и губерниями становятся коллегии. Одновременно с учреждением Сената Петр повелел «вместо приказа разрядного быть столу разрядному при Сенате». Таким образом к Сенату отошло «писание в чины», то есть назначение на все военные и гражданские должности, заведование всем служилым сословием, ведение ему списков, производство смотров и наблюдение за неукрывательством от службы. В 1721-1722 годах разрядный стол преобразуется сначала в разборную канцелярию, также состоявшую при Сенате, а 5 февраля 1722 года назначается при Сенате герольдмейстер, ведавший при посредстве герольдмейстерской конторы служилое сословие.

Через несколько дней после учреждения Сената, 5 марта 1711 года, была создана должность фискалов, на обязанности их лежало «над всеми делами тайно надсматривать», проведывая и обличая на суде «всякие преступления, взятки, кражу казны и прочее, також и прочие безгласные дела, иже не имеют челобитника о себе».

При Сенате состоял обер-фискал (впоследствии генерал-фискал) с четырьмя помощниками, в каждой губернии - провинциал-фискал с тремя помощниками, во всяком городе - один или два городовых фискала. Несмотря на злоупотребления, с которыми неразрывно связано существование таких тайных соглядатаев и доносчиков (до 1714 года не подвергавшихся взысканию даже за ложный донос), фискалы, несомненно, принесли известную долю пользы, являясь орудием надзора над местными учреждениями.

Когда прекратились постоянные отлучки Петра, вызвавшие учреждение Сената, вопрос о закрытии его не возникает. При все более теряющих своё значение приказах Сенат становится местом, где производятся все важнейшие дела управления, суда и текущего законодательства. Значения Сената не подорвало и учреждение (1718-1720) коллегий, несмотря на то, что их регламенты, заимствованные из Швеции, где коллегии были высшими учреждениями в государстве, не определяли отношения коллегий к Сенату, который иностранные руководители реформы - Фик и другие - предполагали, по-видимому, упразднить. Наоборот, с учреждением коллегий, куда отошла масса текущих мелких дел, значение Сената только повысилось. По указу 1718 года «о должности Сената» все президенты коллегий по самому званию были сделаны сенаторами. Этот порядок просуществовал недолго; медленность сенатского делопроизводства заставила Петра признать (в указе 12 января 1722 года), что президенты коллегий не имеют достаточно времени, чтобы нести сверх того и «непрестанные» труды сенатора. Кроме того, Петр нашёл, что Сенат как высшая инстанция над коллегиями не может состоять из лиц, которые сидят в коллегиях. Современники указывают ещё и на то, что президенты коллегий, будучи такими сановниками, как тогдашние сенаторы, совершенно подавляли своих «советников» и тем уничтожали всякое практическое значение коллегиального решения дел. И действительно, вновь назначенные президенты вместо прежних, оставшихся сенаторами, были людьми несравненно менее вельможными. В 30 мая 1720 года Петр повелел ради приема в Сенат челобитен на коллегии и на канцелярии учинить персону знатную; обязанности этой должности были определены 5 февраля 1722 года подробной инструкцией, и облеченная ею «персона» получила название рекетмейстера. Рекетмейстер весьма скоро приобрел огромное значение как орган надзора за делопроизводством в коллегиях и за ходом правосудия.

Из всех учреждений, когда-либо состоявших при Сенате, наиболее практическое значение имел институт прокуратуры, появляющийся также в 1722 году. К учреждению прокуратуры Петр пришёл не сразу. Недовольство его сенатом сказалось учреждением в 1715 году (27 ноября) должности генерал-ревизора, или надзирателя указов. Назначенный на эту должность Василий Зотов оказался, однако, слишком слабым, чтобы влиять на сенаторов и предупреждать вольные и невольные нарушения ими указов. В 1718 году он был приставлен к податной ревизии, и должность его сама собою упразднилась.

Постоянные распри между сенаторами вновь заставили Петра поручить кому-либо наблюдение за ходом сенатских заседаний. Избранное (13 февраля 1720 года) им лицо - Анисим Щукин - оказалось непригодным для этих обязанностей; будучи в то же время обер-секретарем Сената, Щукин сам находился у него в подчинении. Через несколько дней после смерти Щукина (28 января 1721 года) Пётр поручил надзор за благочинием сенатских заседаний помесячно переменявшимся штаб-офицерам гвардии. 12 января 1722 года на смену им появляется прокуратура в виде сложной и стройной системы надзора не только над Сенатом, но и над всеми центральными и местными административными и судебными учреждениями. Во главе прокуратуры стоял генерал-прокурор как начальник сенатской канцелярии и как орган надзора за сенатским присутствием с точки зрения не только благочиния во время заседаний, но и соответствия сенатских решений Уложению и указам. Помощником генерал-прокурора в Сенате был обер-прокурор. Находясь в непосредственных отношениях с государем, генерал-прокурор сблизил Сенат с верховной властью; вместе с тем надзор его в значительной степени упорядочил производство дел как в самом присутствии Сената, так и в его канцелярии, и сильно поднял его деловое значение. С другой стороны, однако, генерал-прокурор лишил присутствие Сената его прежней независимости; будучи во многих случаях по закону равен всему Сенату, генерал-прокурор фактически нередко преобладал над ним.

В последние годы царствования Петра, когда он по окончании Северной войны стал больше прежнего обращать внимание на дела внутреннего управления, чрезвычайные полномочия, которыми был наделен Сенат, потеряли свой смысл. Уменьшение власти Сената сказывается главным образом в области законодательства. В первое десятилетие своего существования Сенат, в области гражданского права сдерживаемый авторитетом Соборного Уложения 1649 года, в области административного права пользовался весьма широко законодательною властью. 19 ноября 1721 года Петр предписывает Сенату не чинить без подписания руки его никакого определения генерального. В апреле 1714 года состоялось запрещение приносить государю жалобы на несправедливые решения Сената, чем вносилось совершенно новое для России начало; до того времени государю можно было жаловаться на каждое учреждение. Запрещение это было повторено в указе 22 декабря 1718 года, причем за принесение жалобы на Сенат установлена была смертная казнь.

С 1711 по 1714 год местом пребывания Сената была Москва, но иногда на время, в целом или в лице нескольких сенаторов, он переезжал в Петербург, который с 1714 года стал постоянным его местопребыванием; в Москву с тех пор Сенат переезжал только временно, в случае поездок туда Петра на продолжительное время. В Москве осталась часть сенатской канцелярии под названием «канцелярия сенатского правления». 19 января 1722 года в Москве были учреждены конторы от каждой коллегии, а над ними поставлена сенатская контора из одного сенатора, ежегодно менявшегося, и двух асессоров. Целью этих контор было облегчение сношений Сената и коллегий с московскими и провинциальными учреждениями и производство мелких текущих дел.

Первоначально в состав Сената вошли девять человек: граф Иван Алексеевич Мусин-Пушкин, боярин Тихон Никитич Стрешнев, князь Петр Алексеевич Голицын, князь Михаил Владимирович Долгоруков, князь Григорий Андреевич Племянников, князь Григорий Иванович Волконский, генерал-кригсцальмейстер Михаил Михайлович Самарин, генерал-квартирмейстер Василий Андреевич Апухтин и Назарий Петрович Мельницкий. Обер-секретарем был назначен Анисим Щукин.

Сенат в эпоху верховного тайного совета и кабинета (1726-1741)

Учрежденный 8 февраля 1726 года Верховный Тайный Совет как при Екатерине I, так и в особенности при Петре II фактически осуществлял все права верховной власти, вследствие чего положение Сената, особенно по сравнению с первым десятилетием его существования, совершенно изменилось. Хотя степень предоставленной Сенату власти, в особенности в первое время правления совета (указ 7 марта 1726 года), формально не потерпела решительно никаких изменений, а круг предметов его ведомства иногда даже расширялся, но общее значение Сената в системе государственных учреждений очень быстро изменилось уже в силу одного того, что верховный тайный совет стал над Сенатом. Немалый удар значению Сенату был нанесен и тем, что наиболее влиятельные сенаторы перешли в верховный совет. В числе этих сенаторов были президенты трёх первых коллегий (военной - Меньшиков, морской - гр. Апраксин и иностранной - гр. Головкин), которые становятся до некоторой степени равными Сенату. Ещё важнее была та дезорганизация, которая была внесена верховным тайным советом во все учреждения империи. Генерал-прокурор Ягужинский, враг партии, образовавшей верховный тайный совет, был назначен резидентом в Польшу, и должность генерал-прокурора фактически упразднилась; исполнение её было поручено обер-прокурору Воейкову, не имевшему никакого влияния в Сенате; в марте 1727 года была упразднена должность рекетмейстера. В это же время мало-помалу исчезают и должности фискалов.

После той коренной ломки, которой подверглись местные учреждения Петра (1727-1728), губернское управление пришло в полное расстройство. При таком положении дел центральные учреждения, в том числе и стоявший во главе их Сенат, утратили всякую действительную силу. Почти лишённый средств надзора и местных исполнительных органов, ослабленный в своём личном составе Сенат продолжал, однако, нести на своих плечах тяжелый труд мелкой текущей правительственной работы. Титул Правительствующий ещё при Екатерине был признан «неприличным» сенату и заменен титулом «Высокий». Верховный совет требовал от Сената отчетов, запрещал ему производить расходы без разрешения, делал Сенату выговоры, грозил штрафами.

Когда замыслы верховников потерпели неудачу и императрица Анна вновь «восприяла» самодержавие, указом 4 марта 1730 года Верховный Тайный Совет был упразднён, и Правительствующий сенат восстановлен в прежней силе и достоинстве. Число сенаторов было доведено до 21, причём в состав Сената вошли самые выдающиеся сановники и государственные деятели. Через несколько дней была восстановлена должность рекетмейстера; Сенат снова сосредоточил в своих руках все управление. Для облегчения Сената и освобождения его от влияния канцелярии он был разделен (1 июня 1730 года) на 5 департаментов; задачею их была предварительная подготовка всех дел, которые решаться должны были по-прежнему общим собранием Сената. На самом деле разделение Сената на департаменты не осуществилось. Для надзора над Сенатом Анна Иоанновна сначала думала ограничиться еженедельным представлением ей двух ведомостей, одной - о решённых делах, другой - о делах, которые Сенат без доклада императрице решить не может. 20 октября 1730 года признано было, однако, необходимым восстановить должность генерал-прокурора.

В 1731 году (6 ноября) официально появляется новое учреждение - кабинет, уже около года существовавший в виде частного секретариата императрицы. Через кабинет восходили к императрице доклады всех учреждений, в том числе и Сената; из него объявлялись высочайшие резолюции. Постепенно участие императрицы в постановлении резолюций уменьшается; 9 июня 1735 года указы, подписанные тремя кабинет-министрами, получают силу именных.

Хотя компетенция Сената формально изменена не была, но фактически подчинение кабинет-министрам весьма тяжело отразилось на Сенате даже в первый период существования кабинета (до 1735 года), когда он занимался по преимуществу делами иностранной политики. Позже, когда кабинет начал простирать своё влияние и на дела внутреннего управления, постоянные непосредственные сношения кабинета с коллегиями и даже с сенатской канцелярией помимо Сената, понукания за медленность, требования отчетов и реестров решенных и нерешенных дел, наконец, крайнее уменьшение состава сенаторов (одно время в Сенате бывали только двое, Новосильцов и Сукин, личности с самою нелестною репутацией) довели Сенат до небывалого падения.

После указа 9 июня 1735 года фактическое господство кабинет-министров над Сенатом приобретает законную основу, и на доклады Сената резолюции кладутся уже от имени кабинета. После смерти Анны Иоанновны (17 октября 1740 года) в кабинете были поочередно полновластными хозяевами Бирон, Миних и Остерман. Поглощенному борьбою партий кабинету было не до Сената, значение которого поэтому в это время несколько повышается, что выражается, между прочим, в появлении «общих рассуждений» или «генеральных собраний» кабинета с сенатом.

12 ноября 1740 года была учреждена должность придворного рекетмейстера, сначала для рассмотрения всеподданнейших жалоб на коллегии и низшие места, а с 27 ноября того же года - и на Сенат. В марте 1741 года эта должность была упразднена, но разрешение приносить всеподданнейшие жалобы на Сенат осталось в силе.

Сенат при Елизавете Петровне и Петре III

12 декабря 1741 года, вскоре после вступления на престол, Императрица Елизавета издала указ об упразднении кабинета и о восстановлении Правительствующего сената (перед тем опять именовавшегося Высоким) в его прежней должности. Сенат не только стал верховным органом империи, не подчинённым никакому другому учреждению, не только являлся средоточием суда и всего внутреннего управления, снова подчинив себе военную и морскую коллегии, но нередко совершенно бесконтрольно осуществлял функции верховной власти, принимая меры законодательного характера, разрешая своею властью административные дела, раньше восходившие на утверждение монархов, и присвоив себе даже право самопополнения. Иностранная коллегия осталась, однако, неподчиненною Сенату. Должность генерал-прокурора, которую при Елизавете почти все время занимал ничем не замечательный князь Трубецкой, отнюдь не подавляла Сенат, хотя и приобрела уже большое значение в общем строе внутреннего управления, так как через генерал-прокурора шла большая часть докладов императрице (даже по Св. Синоду). Учреждение конференции при высочайшем дворе (5 октября 1756 года) сначала мало поколебало значение Сената, так как конференция занималась преимущественно делами иностранной политики; но в 1757-1758 годах начинается постоянное вмешательство конференции в дела внутреннего управления. Сенат, несмотря на свои протесты, оказывается вынужденным отвечать на запросы конференции, исполнять её требования. Устраняя Сенат, конференция начинает непосредственно сноситься с подчинёнными ему местами.

Пётр III, вступив на престол 25 декабря 1761 года, упразднил конференцию, но 18 мая 1762 года учредил совет, по отношению к которому Сенат был поставлен в подчинённое положение. Дальнейшее умаление значения Сената выразилось в том, что военная и морская коллегии снова были изъяты из его ведения. Свобода действий Сената в области внутреннего управления была сильно стеснена запрещением «издавать указы, кои в некоторый закон или подтверждение прежних служат» (1762).

Сенат при Екатерине II и Павле I

По вступлении на престол императрицы Екатерины II Сенат снова становится высшим учреждением в империи, ибо совет прекращает свою деятельность. Однако роль Сената в общей системе государственного управления существенно изменяется: Екатерина сильно уронила её ввиду того недоверия, с которым она относилась к тогдашнему Сенату, проникнутому традициями Елизаветинского времени. В 1763 году последовало разделение Сената на 6 департаментов: 4 в Санкт-Петербурге и 2 в Москве. I департамент ведал дела государственные внутренние и политические, II - судебные, III - дела по губерниям, находившимся на особом положении (Малороссия, Лифляндия, Эстляндия, Выборгская губ., Нарва), IV - дела военные и морские. Из московских департаментов V ведал делами административными, VI - судебными. Все департаменты были признаны в равной силе и достоинстве. По общему правилу, все дела решались в департаментах (единогласно) и лишь за разногласием переносились в общее собрание. Эта мера весьма тяжело отразилась на политическом значении Сената: его указы стали исходить не от собрания всех самых сановных людей в государстве, а лишь от 3 - 4 лиц, считаться с которыми было гораздо легче. Генерал-прокурор и обер-прокуроры получили гораздо большее влияние на решение дел в Сенате (при каждом департаменте, кроме I, с 1763 года был свой обер-прокурор; при I департаменте должность эта была учреждена в 1771 году, а до тех пор её обязанности исполнял генерал-прокурор). В деловом отношении разделение Сената на департаменты принесло громадную пользу, в значительной мере устранив ту невероятную медленность, которою отличалось сенатское делопроизводство. Ещё более чувствительный и осязательный урон значению Сената было нанесен тем, что от него мало-помалу были отняты дела, предоставлявшие действительную государственную важность, и на его долю остались лишь суд и заурядная административная деятельность. Резче всего проявилось устранение Сената от законодательства. Прежде Сенат являлся нормальным законосовещательным органом; в громадном большинстве случаев ему же принадлежала и инициатива принимаемых законодательных мер. При Екатерине все наиболее крупные из них (учреждение губерний, жалованные грамоты дворянству и городам и т. д.) вырабатываются помимо Сената; инициатива их принадлежит самой императрице, а не Сенату. Даже от участия в работах комиссии 1767 года Сенат был совершенно отстранен; ему предоставлено было только, подобно коллегиям и канцеляриям, избрать в комиссию одного депутата. За Сенатом при Екатерине осталось пополнение мелких пробелов в законах, не имеющих политического значения, причем по большей части Сенат представлял свои предположения на утверждение верховной власти. Екатерина, по-видимому, весьма мало доверяла талантам тех, кто заседал в тогдашнем Сенате, прекрасно понимала полную зависимость Сената от его канцелярии и неспособность его при неуклюжих формах его делопроизводства к энергичной, активной работе. При вступлении на престол Екатерина нашла, что Сенат довел многие части управления до невозможного беспорядка; нужно было принять самые энергичные меры для его устранения, а Сенат оказывался совершенно к тому непригодным. Поэтому те дела, которым императрица придавала наибольшее значение, она поручала отдельным лицам, пользовавшимся её доверием, - главным образом генерал-прокурору князю Вяземскому, благодаря чему значение генерал-прокурора усилилось до небывалых раньше размеров. Фактически он был как бы министром финансов, юстиции, внутренних дел и государственным контролером. Во второй половине царствования Екатерины она стала передавать дела и другим лицам, из которых многие соперничали с кн. Вяземским по степени делового влияния. Появились целые ведомства, начальники которых непосредственно, минуя Сенат, докладывали императрице, вследствие чего ведомства эти стали совершенно независимыми от Сената. Иногда они носили характер личных поручений, определявшихся отношением Екатерины к тому или иному лицу и степенью оказываемого ему доверия; напр. после смерти Баура, бывшего как бы министром путей сообщения, дела его были распределены между адмиралом Грейгом, фельдмаршалом Чернышёвым и кн. Вяземским. Почтовое управление поручалось то Вяземскому, то Шувалову, то Безбородко. Огромным ударом для Сената явилось и новое изъятие военной и морской коллегии из его ведения, причем военная коллегия обособляется совершенно и в области суда и финансового управления. Подорвав общее значение Сената, эта мера особенно тяжело отразилась на III и IV его департаментах. Значению Сената и степени его власти был нанесен далее тяжелый удар учреждением губерний (1775 и 1780 годы). Весьма многие дела перешли из коллегий в губернские места, и коллегии, с которыми у Сената выработался уже известный modus vivendi, мало-помалу закрывались. Сенату приходилось стать в непосредственные сношения с новыми губернскими установлениями, которые ни формально, ни по духу своему не были согласованы с учреждением Сената. Екатерина прекрасно сознавала это и неоднократно составляла проекты реформы Сената (сохранились проекты 1775, 1788 и 1794 годов), но осуществлены они не были. Несогласованность учреждений Сената и губерний повела, во-первых, к тому, что дела наибольшей важности всегда могли быть докладываемы императрице наместником или генерал-губернатором непосредственно, помимо Сената, а во-вторых, к тому, что Сенат оказался подавленным мелкими административными делами, поступавшими к нему из 42 губернских правлений и 42 казенных палат. Герольдия из учреждения, заведовавшего всем дворянством и назначением на все должности, обратилась в место ведения списков должностным лицам, назначавшимся губернаторами. Наименьший относительно урон значение Сената понесло в области суда; по сравнению с предыдущими царствованиями, когда правительственная деятельность Сената брала верх над судебной, казалось даже, что Сенат стал по преимуществу судебным местом. Формально Сенат считался высшею судебною инстанцией; и здесь, однако, значение его умалялось, во-первых, тем небывалым дотоле влиянием, которое оказывали на решение дел обер-прокуроры и генерал-прокурор, а во-вторых, широким допущением всеподданнейших жалоб не только на департаменты, но и на общие собрания Сената (жалобы эти подавались рекетмейстеру и им докладывались императрице). Хотя закон грозил наказанием за неправое челобитье на Сенат, но, по словам Сперанского, во всё это время был только один случай, когда некто Березин был отдан за то под суд самого Сената, который, подражая милосердию императрицы, испросил ему прощение. В царствование Павла Петровича, несмотря на всё его несочувствие екатерининской системе, положение Сената среди государственных учреждений осталось почти совершенно таким же, каким оно было при Екатерине. Были образованы новые ведомства, дела которых не входили в круг ведения Сената. Восстановление некоторых из коллегий, упраздненных при Екатерине, не повлекло за собою восстановления прежних отношений между ними и Сенатом: они были поручены главным директорам, которые имели личный доклад у императора. Генерал-прокурор (князь Куракин, затем Обольянинов), сосредоточив в своей канцелярии небывалое до того времени количество дел, пользовался в этих делах властью почти самодержавною. Давление его на Сенат ещё более увеличилось. Сенат остался по преимуществу судебным местом, но и тут подвергся новым ограничениям: по делам о казённом имуществе он перестал быть высшею инстанцией (1799), дела эти могли быть разрешены лишь именными указами. Всякие ограничения права обжаловать решения департаментов и общего собрания Сената были отменены (1797), вследствие чего жалобы начинают приноситься чуть ли не по каждому делу. Это вызвало, несмотря на самые решительные меры к ускорению сенатского производства, страшное обременение Сената судебными делами, которые в это время рассматривались всеми его департаментами.

УДК 94(47).072

РЕФОРМА ПРАВИТЕЛЬСТВУЮЩЕГО СЕНАТА 1805 Г.

Институт российской истории РАН

[email protected]

Г. Г. МАНАЕВ

Рассматривается положение Правительствующего Сената в системе государственного управления Российской империи начала XIX века. Стремление государственной власти к упорядочению законодательства требовало реформы Сената как высшего учреждения империи. Структурное реформирование Сената было осуществлено указом 27 января 1805 года - в Москве был образован дополнительный департамент и общее собрание московских департаментов Сената. Был также впервые введен географический принцип распределения сенатских дел между московскими и петербургскими департаментами. Реформа способствовала разделению административных и судебных функций внутри Сената, а также повлекла за собой углубление деятельности по ревизиям местных учреждений в российских губерниях.

Ключевые слова: Правительствующий Сенат, Александр I, государственная гражданская служба, сенатские ревизии, московские департаменты Сената

В начале XIX века в России Правительствующий Сенат был старейшим государственным учреждением, авторитет которого подкреплялся памятью о великом основателе - Петре I. Однако, какой бы совершенной ни была организация Сената в момент его основания, уже в эпоху Екатерины 11 стала очевидной необходимость изменений в структуре и принципах работы этого учреждения.

Во второй половине XVI11 века, по мере умножения отраслей управления, Сенату было всё труднее справляться с нарастающим количеством дел. Для успешного развития и дальнейшего функционирования Сенату следовало идти в ногу с процессом эволюции российской государственности. Созданный Петром I как высшее государственное учреждение, объединяющее все виды власти, в царствование Екатерины II и её сына Павла I Сенат испытывал всё большие трудности, пытаясь контролировать разные ветви государственного управления; попытки улучшить положение натыкались на противодействие со стороны консервативных правящих кругов, оправдывавших свою косность в данном вопросе заботой о сохранении в неизменности наследия первого императора.

Подобное положение дел не шло на пользу Сенату; автор анонимной записки начала XIX века «Введение к образованию Сената» пишет, что «мало-помалу многие отрасли управления сами собой отторгнулись от Сената... Сенат остался при одних делах судных»1. Назревала необходимость сенатской реформы, которая прежде всего должна была решить вопросы как о разделении властей внутри самого Сената, так и о распределении полномочий между Сенатом и другими государственными учреждениями.

Общие очерки истории Сената на рубеже веков содержатся в работах Г.Г. Тель-берга2, И. Блинова3, В.Г. Щеглова4, С.М. Середонина5, статье Н.И. Лазаревского6; наиболее подробно положение Сената в начале XIX века описано в юбилейном издании

1 Цит. по: Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты (первая половина XIX века). М., 1981. С. 105.

2 Тельберг Г.Г. Сенат и «право представления на высочайшие указы» // Журнал Министерства народного просвещения. 1910. Январь. С. 1-56; Он же. Правительствующий Сенат и самодержавная власть в начале XIX века (очерк из истории консервативных политических идей в России на рубеже XVIII и XIX веков). М., 1914.

3 Блинов И. Губернаторы: Историко-юридический очерк. СПб., 1905.

4 Щеглов В.Г. Государственный совет в царствование императора Александра I: Историкоюридическое исследование. Ярославль, 1895.

5 Середонин С.М. Исторический обзор деятельности Комитета Министров. СПб., 1902.

6 Лазаревский Н.И. Правительствующий Сенат как орган надзора / / Право. 1901. №15. С. 765 - 776.

«История Правительствующего Сената за 200 лет»7, над которым работали ведущие историки и правоведы начала XX столетия. Темы организации и деятельности Сената в начале XIX века в своих трудах касались такие советские историки, как Н.П. Ерош-кин8, М.М. Сафонов9, А.В. Предтеченский10. Сенат, как высшее государственное учреждение, фигурирует в большинстве трудов по истории русской государственности начала XIX века; тем не менее, специальные работы, посвящённые Сенату - как монографии, так и диссертационные исследования, - в отечественной историографии фактически отсутствуют.

Какими же путями государственные деятели начала XIX века предполагали вывести Сенат из институционального кризиса? Эта тема на данный момент достаточно полно рассматривается в вышеуказанных работах; однако практически неосвещённым остаётся вопрос о том, какие реальные, практические меры были приняты для улушения сенатского делопроизводства и функционального изменения структуры учреждения. В данной статье, опирающейся на архивные материалы, выявленные в РГАДА, а также законодательные источники, предпринимается попытка разрешить эту проблему и, таким образом, восполнить историографическую лакуну.

Среди первостепенных задач, стоявших перед императором Александром I в начале его царствования, особое место занимал вопрос упорядочения российского законодательства. Для выполнения этой задачи необходимо было прежде всего преобразовать Правительствующий Сенат - учреждение, которое ещё Екатерина 11 в «Наказе Комиссии о сочинении проекта нового Уложения» назвала «хранилищем законов». Для Александра I, намеревавшегося править по заветам бабки, логично было опереться именно на Сенат в целях утверждения принципов законности в империи. Уже 5 июня 1801 года указом «О сочинении Сенату особого доклада о правах и обязанностях его...» Александр I предписал сенаторам установить причины упадка старейшего учреждения империи и найти способы восстановить Сенат, как «верховное место правосудия и исполнения законов», на «прежнюю степень, ему приличную»11- Составление проекта доклада «О правах и обязанностях Сената» было поручено сенатору, графу П. В. Завадовскому.

Как писал член Негласного комитета гр. П.А. Строганов, Сенат - это единственное учреждение в империи, в рамках которого вследствие его древности и авторитета может быть создано что-нибудь хорошее»12. Поэтому не случайно, что проект указа, первый вариант которого был представлен графом Завадовским на обсуждение 1-го департамента Сената уже 6 июля 1801 года, вызвал живейшее обсуждение в среде государственных деятелей. Продолжавшийся более года процесс подготовки указа «О правах и обязанностях Сената»13" окончательно утвержденного 8 сентября 1802 года (в один день с Манифестом об учреждении министерств) достаточно хорошо изучен ис-ториками14. Напомним, что, несмотря на противодействие некоторых членов Негласного комитета, стремившихся сделать Сенат исключительно судебным учреждением, он сохранил значение «верховного места» империи и «хранителя законов», наделённого, помимо судебных и надзорных, также административными функциями (статьи 1, 2, 4, 6, 7 указа).

7 История Правительствующего Сената за 200 лет: В 5 т. Т. 3. СПб., 1911.

8 Ерошкин Н.П. Указ. соч.

9 Сафонов М.М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX вв. Л., 1988.

10 Предтеченский А.В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX века. М. - Л., 1957.

11 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. (далее - ПСЗ-!). Т. XXVI. 5 июня 1801 года. №19 908.

12 Цит. по: Предтеченский А.В. Указ. соч. С. 101.

14 История Правительствуюшего Сената за 200 лет... Т. 3; Предтеченский А.В. Указ. соч.; Тельберг Г.Г. Сенат и «право представления на высочайшие указы»... и др.

Однако учреждение министерств и Комитета министров внесло существенные коррективы в реализацию указа «О правах и обязанностях Сената». Согласно указу, министры были подотчётны Сенату, как верховному учреждению, не имевшему над собой власти, кроме царской; все присутственные места были также подчинены Сенату. Однако последующая практика показала, что на деле Сенат, как учреждение коллегиальное, не мог иметь существенного влияния над отдельными личностями, напрямую сносившимися с императором по конкретным делам15. Что касается министерских отчётов Сенату, уже в первые годы после образования министерств их количество постепенно уменьшалось: за 1802 г. в Сенат поступило 8 министерских отчётов, в 1803 г. - 7, в 1804 г. - 4, а «с 1805 г. ввиду малой эффективности сенатского «свидетельствования» министры предпочитали передавать свои отчёты в Комитет министров»16.

Несмотря на существенное значение указа «О правах и обязанностях Сената», восстановившего поколебленный авторитет высшего учреждения империи и формально поставившего министерства в подчинённое по отношение к Сенату положение, полноценной реформой этот указ не позволяет считать тот факт, что структурная организация Правительствующего Сената изменена всё же не была.

В действительности единственной реформой Сената, произведённой в царствование Александра I, следует считать высочайше утвержденный доклад министра юстиции П.В. Лопухина «О разделении дел по департаментам Сената...»17. Даже те немногочисленные пока исследователи, которые рассматривали институциональный аспект истории Правительствующего Сената в начале XIX века, не удостаивают этот указ пристальным вниманием; между тем, он не только изменил статус и значение московских департаментов Сената, но и определил развитие всего учреждения более чем на полвека вперед.

Впервые московские департаменты Сената были организованы ещё при Екатерине II - 15 декабря 1763 года был издан Манифест «О постановлении штатов разным присутственным местам...»18, согласно которому Сенат был разделен на 6 департаментов, 2 из которых - 5-й и 6-й - были учреждены в Москве, вместо бывшей Сенатской конторы. Дела по департаментам были распределены согласно институциональному (а не географическому) принципу. В компетенцию московских департаментов вошли: 5-го - «отправление всяких государственных текущих дел, каковы ныне исправляет Сенатская контора», 6-го - «апелляционные дела и по Герольдии против 2-го департамента».

Сенат в составе 6 департаментов функционировал без структурных изменений на протяжении практически всей второй половины XVI11 века. В результате к декабрю 1796 года в Сенате скопилось почти 11,5 тыс. нерешённых дел, в большинстве своём судебных19. По предложению генерал-прокурора кн. А. Б. Куракина для ускорения решения этих дел в Петербурге были созданы три временных департамента20. Однако и это делу не помогло - наплыв дел был столь велик, что канцелярии департаментов Сената не могли управиться с ними в срок.

Подобное положение дел сохранялось и весной 1802 года, когда проект указа «О правах и обязанностях Сената», представленный П.В. Завадовским, обсуждался в собрании Государственного совета. Из всех мнений, представленных членами собрания по поводу проекта, самым обстоятельным было мнение генерал-прокурора А.А. Беклешова. Постатейно раскритиковав проект, названный им в итоге «для пользы государственной и выгоды народной не только недостаточным, но и собственной

15 См.: Лазаревский Н.И. Указ. соч.

16 Ерошкин Н.П. Указ. соч. С. 107.

19 Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVI11 века: Эволюция бюрократической системы. М., 2007. С. 484.

своей цели и намерению, в нём предположенному, не соответствующим», генерал-прокурор представил предложение о реорганизации Сената, с приложением примерного расписания штата сенатской канцелярии. Генерал-прокурор предлагал разделить первый департамент на два особых департамента, которым вверить исключительно административные функции; прочие же департаменты, число которых также увеличивалось на один, должны были исправлять все судебные дела Сената. При этом генерал-прокурор впервые предлагал ввести географический принцип разделения дел: заметив, что сенатские дела поступали сначала в петербургский Сенат, и только затем, «пропустя наперёд немало времени, препровождались в московский департамент», А.А. Беклешов предложил, «в предупреждение и накопления и напрасного времени упущения... назначить и отделить непосредственно губернии, из которых дела прямо туда (в Москву - М.Г.) поступать могут»21. К своему предложению генерал-прокурор прилагал и проект штата канцелярии петербургских и московских департаментов Сената.

Мнению генерал-прокурора внял и тогдашний член Государственного совета, будущий министр юстиции князь П.В. Лопухин, который считал «прежде всего нужным исправить производство дел в Сенате, принимая в соображение мысли, от генерал-прокурора на сие представленные, а потом можно будет издать указ, подтверждающий и права Сената»22. В итоге указ «О правах и обязанностях Сената», как мы уже знаем, был всё же принят без учёта организационных предложений А.А. Бекле-шова; однако П.В. Лопухин, став в 1803 году министром юстиции, воплотил предложения генерал-прокурора в жизнь, положив их в основу реформы Сената 1805 года.

В утвержденном 27 января 1805 года докладе П.В. Лопухина констатировалось, что, несмотря на наличие учреждённых Павлом I временных департаментов, дела во всех департаментах Сената умножаются в такой степени, что «вся известная деятельность гг. сенаторов и неутомимые труды чиновников, канцелярию Правительствующего Сената составляющих, теряются в бесполезности, потому, что нет средства достигнуть до той желаемой цели, чтобы дела, при теперешнем их положении, текли без препинания, свободно, успешно и скоро»23. К докладу приложена ведомость «О решённых и нерешённых делах Правительствующего Сената в непременных департаментах со времени учреждения Временных департаментов по конец 1804 года», из которой видно, что наибольшее количество нерешённых дел было во 2-ом (апелляционном) департаменте в Петербурге (3270 дел) и 6-ом (также апелляционном) департаменте в Москве (1389 дел). Для того, чтобы разгрузить эти два департамента от дел, «в необъятном количестве поступающих», министр юстиции предложил организовать два дополнительных непременных департамента - 4-й апелляционный в Петербурге и 8-й апелляционный в Москве. На деле, как пишет В.А. Гаген в «Истории Правительствующего Сената», 5-й уголовный департамент в прежнем виде переместился в Москву, а дела бывшего 6-го апелляционного департамента был распределены между 7-м и новообразованным 8-м24.

Временные департаменты упразднялись, неоконченные дела их распределялись между существующими департаментами. Упразднение временных департаментов частично решало и финансовую проблему реформы - чиновники этих департаментов с сохранением жалования переводились на соответствующие должности в новоорганизованных департаментах Сената (А.А. Беклешов также указывал в своем «предложении» на эту возможность экономии средств).

Кроме того, для каждого из департаментов Сената определялись губернии, апелляционные и уголовные дела из которых должны были поступать в эти департаменты. На долю московских департаментов Сената приходилась довольно существен-

21 Архив Государственного Совета. Т. 3: Царствование императора Александра I (1801 - 1810). Ч. 1. СПб., 1878. Ст. 19-31.

22 Там же. Ст. 19.

24 История Правительствующего Сената... Т. 3. С. 301.

ная в масштабе империи часть дел. В 6-ом уголовном департаменте рассматривались дела следующих губерний: Московской, Тверской, Смоленской, Астраханской, Кавказской, Владимирской, Воронежской, Калужской, Курской, Нижегородской, СлободскоУкраинской, Орловской, Пензенской, Рязанской, Саратовской, Симбирской, Тамбовской, Тульской, Екатеринославской, Таврической, Херсонской, Костромской, Ярославской, Вологодской, Вятской, Казанской и Оренбургской (27 из 50 губерний).

В 7-й апелляционный департамент поступали дела из Московской, Астраханской, Кавказской, Владимирской, Воронежской, Калужской, Курской, Нижегородской и Слободско-Украинской губерний (9 из 50). В 8-ом департаменте рассматривались апелляционные гражданские дела Пензенской, Рязанской, Орловской, Саратовской, Симбирской, Тамбовской, Тульской, Екатеринославской, Таврической и Херсонской губерний (10 из 50).

Указом 27 января 1805 года также было впервые учреждено Общее Собрание московских департаментов. Значение этого решения весьма велико: если раньше московские департаменты не имели никакой степени самостоятельности (и в этом были скорее подобны бывшей Сенатской конторе), то теперь три департамента со своим собственным общим собранием составляли отдельное политическое тело, способное выносить собственное мнение и действовать в своих интересах, относясь по рассматриваемым делам к Государственному Совету, Комитету министров, императору и первому департаменту Сената уже не как структурная часть Правительствующего Сената, расположенного в Петербурге, а как «московский Сенат» (это выражение входит в обиход именно с 1805 года). Причины такого решения представляются ясными: это, во-первых, разгрузка Общего Собрания петербургских департаментов Сената - теперь значительное количество дел (как, опять же, и предполагал Беклешов) могло решаться прямо в Москве; во-вторых, таким образом в древнюю столицу возвращалась довольно существенная доля государственной власти, действовавшей посредством московского Сената на территории подотчётных ему губерний.

Реформа 1805 года определила и новый штат канцелярии Правительствующего Сената. Как изменялось с течением времени кадровое наполнение московских департаментов, удобно проследить по таблице (см. Таблицу 1). После реформы 1805 года московские департаменты Сената стали высшей судебной и надзорной инстанцией, «верховным правлением» присутственных мест большей части Российской империи.

Не случайным в этом свете представляется увеличение количества сенаторских ревизий губернских присутственных мест. Ещё до реформы 1805 года, а именно в 1801 - 1805 гг., было проведено 11 сенаторских ревизий25, при этом 7 ревизованных губерний - Вятская, Слободско-Украинская, Саратовская, Калужская, Казанская, Воронежская, Курская - впоследствии были отнесены к ведению московских департаментов (остальные четыре ревизии были проведены соответственно в Финляндской и Петербургской губерниях, в Сибири, а также в Берг-коллегии). Вскоре после сенатской реформы, 1 августа 1805 года, была издана новая «Высочайше утвержденная инструкция сенаторам, назначаемым для осмотра губерний»26. Исследователь истории сенаторских ревизий Э.С. Паина соотносит издание инструкции с учреждением министерств и объясняет повышенную активность ревизионной деятельности тем, что «министерства, как центральные органы управления, более соответствовавшие абсолютной монархии, ещё не развернули своей деятельности», а также «стремлением Александра I и его «молодых друзей», собиравшихся в Негласном комитете, быстрее привести все звенья государственного аппарата в соответствие с предпринятой им ре-формой»27.

25 История Правительствующего Сената... Т. 4. С. 503.

27 Паина Э.С. Сенаторские ревизии и их архивные материалы (XIX - начало XX в.) / / Некоторые вопросы изучения исторических документов XIX - начала XX века: Сборник статей. Л., 1967. С. 157.

Таблица 1

Сравнительная таблица штатов канцелярии московских департаментов Сената

за 1763, 1796, 1805 и 1819 гг.*

1763 1796 1805 1819

Количество служащих Жалование одному в год Количество служащих Жалование одному в год Количество служащих Жалование одному в год Количество служащих Жалование одному в год

VI деп-т VII деп- т VIII деп- т Общ. Собр.

V деп- т VI деп- т V деп- т VI деп- т VI деп- т VII деп- т VIII деп- т Прибав. канц. VI д-та I отд. II отд.

Обер- прокуроров 1 1500 - - - 1 1 1 - 1500 1 1 1 1 1 4000

Обер- секретарей 1 1200 1 2 1200 3 3 3 1 1200 2 2 3 3 1 3000

Секретарей 2 3 600 2 3 600 6 6 6 2 600 4 4 6 6 2 1500

Экзекуторов VII класса 1 450 - - - 1 1 1 1 450 1 1 1 1 1 1200

Переводчи- ков 1 375

Протоколистов 1 375 - - - 1 1 1 1 375 1 1 1 1 1 1000

Регистрато- ров 1 300 - - - 1 1 1 1 300 1 1 1 1 1 800

Канцелярис- тов 6 3 250 4 4 250 15 12 12 5 250 10 10 12 12 4 700

Подканцеля- ристов 8 10 170 8 14 170 24 24 24 8 170 16 16 24 24 8 500

Копиистов 8 10 130 8 14 130 24 24 24 8 130 16 16 24 24 8 350

Сторожей 2 2 20 - - - 2 2 2 2 60 2 2 2 2 2 120

Итого служащих, чел. 32 34 71 23 37 60 78 75 75 29 257 54 54 75 75 29 287

*Таблица составлена по: ПСЗ-І. Т. ХНУ. Книга штатов. Ч. 2. Отд. 4. К № 11 991. 15 декабря 1763 - за 1763 г.; К № 17 639. 13 декабря 1796 - за 1796 г.; К № 23 436. 6 января 1809 (С присовокуплением № 21 605 от 27 января 1805 и № 22 091 от 16 марта 1808) - за 1805 г.; К № 29 725. 4 января 1824 (С присовокуплением № 27 778 от 30 апреля 1819 года) - за 1819 г.

**Согласно штатам 30 апреля 1819 года, обер-прокуроры, помимо жалования, ежегодно получали 2000 рублей на стол.

Не отрицая важности этих мотивов, при анализе инструкции не следует упускать из виду то, какие отношения выстраивались этим документом между Сенатом, министерствами и самодержавной властью. В инструкции подчёркивалось, что сенаторы обязаны осматривать «равномерно все места и части, вверенные управлению министров по губерниям... и в каком состоянии каждая из них найдена будет, уведомлять министров, от коих те части зависят, и доносить Сенату» (п. 14). Данным пунктом подтверждалась надзорная позиция Сената по отношению к министерствам, заявленная ещё в указе «О правах и обязанностях Сената». Хотя сенаторы не имели прямого

права входить в дела министерств на местах (в отличие от присутственных мест, над которыми Сенат имел прямой надзор), однако часть возможных решительных действий по исправлению положения дел в губерниях, часто весьма плачевного, разрешалась пунктом 18 инструкции: «...Если бы чего в сих пунктах именно и не означено было, а сенаторы усмотрят и рассудят что-либо за достойное уважения, как по интересам и пользам государственным, так и по добру общему; в таковых обстоятельствах не долженствуют они оставлять того без внимания, руководствуясь во всем важностью своей присяги, достоинством их звания и правилами чести». Ещё более важным представляется пункт 17: «По окончании в каждой губернии повеленного осмотра доносить его императорскому величеству о том, что найдётся достойным высочайшего сведения и внимания, а о дальнейших подробностях Правительствующему Сенату. Но ежели и в самое продолжение осмотра встретится какое обстоятельство, отлагательства нетерпящее, об оном донесения делать и не ожидая окончания осмотра всей губернии». Таким образом, сенаторы-ревизоры получали формальное право личных сношений с императором - даже отчёт Сенату был в этом отношении второстепенен. Фактически, ревизоры в данном случае являлись единственными проводниками административной власти на местах, при том, что систематического осмотра присутственных мест в провинции, кроме сенаторских ревизий, в рассматриваемый период не проводилось.

Однако при проведении ревизий на местах сенаторы столкнулись с целым комплексом проблем. Властные вертикали, которые должны были соединять местные органы управления с центральными, фактически отсутствовали - присутственные места, ответственные перед Сенатом, из-за упадка последнего были практически бесконтрольны; местные учреждения государственных ведомств были крайне слабо связаны с центром в отсутствие регулярных инспекций, а министерская система только вступала в свои права. О том, насколько сложным было положение в губерниях, даёт представление инструкция сенаторам, вышедшая 17 марта 1819 года28. В отличие от достаточно общей инструкции 1805 г., новая инструкция содержит подробнейший «вопросник», предусматривающий вхождение сенаторов-ревизоров во множество требущих проверки дел губернии. Сравнивая две инструкции, можно сделать вывод, что в губерниях крайне неаккуратно велись ведомости решенным и нерешенным делам в губернском правлении; колодники, дела которых не решались в течение долгого времени, содержались под стражей в плачевных условиях, на нерегулярном питании; был недостаток образованных канцелярских служащих, состоявшие же на службе недополучали жалованье, и, как следствие, процветало лихоимство; в казенных палатах не велся учёт сборам, состоящим по губернии, при этом накапливались недоимки; в присутственных местах служащие пренебрегали наблюдением сроков заседания и нерегулярно посещали присутствие, и т.д. Отдельным пунктом сенаторам предписывалось осматривать «все вообще части, вверенные управлению министерств в губернии... исполняются ли в точности постановленные на оные части правила?... И буде сенаторы найдут что-либо тому противное, немедленно исправляя, доносят Сенату, и тогда же уведомляют министров, от коих те части зависят» (п. 17). Помимо ревизии губернии, сенаторам предписывалось ревизовывать все уездные города, лежавшие на пути в губернию (п. 21), а по особым просьбам и соседние с губернией уезды (п. 25). Сенаторам дозволялось смещать местных чиновников (п. 23), назначать по своему выбору новых из числа местного дворянства (п. 24); кроме того, в нужных случаях ревизор имел право «требовать содействия» не только от начальников внутренней стражи губернии, но и «от прочих воинских команд, в губернии расположенных» (п. 26).

Этот краткий обзор явственно показывает, с каким масштабом трудностей столкнулись сенаторы в российских губерниях; но он также даёт представление и о значении, которое члены Сената приобретали, исполняя свои обязанности в качестве ревизоров. Инструкция 1819 года в ещё большей мере, нежели инструкция 1805, наде-

ляла сенаторов прямой исполнительной властью, причем властью немедленного действия - сенаторам предписывалось сначала действовать, и только потом рапортовать о своих действиях в центр - Сенату, министрам или прямо на высочайшее имя.

Очевидно, что возросшее значение сенаторских ревизий напрямую связано с указами 8 сентября 1802 и 27 января 1805 года. Если первый, восстановив значение и авторитет Сената, формально обязал министров отчитываться перед Сенатом о своей деятельности, то второй, распределив губернии между департаментами Сената и создав отдельное политическое тело в виде московских департаментов, возглавляемых Общим собранием, укрепил позиции сенаторов-ревизоров в губерниях, подотчётных 6, 7 и 8 департаментам, получившим право осуществлять исполнительную власть на «своих» территориях.

Несмотря на кажущийся «технический» характер реформы 27 января 1805 года, её значение для функционирования Правительствующего Сената нельзя недооценивать. Структурная организация Сената, установленная в 1805 году, действовала вплоть до упразднения московских департаментов, которое постепенно произошло в 1870-х годах.

Подводя итог обзору реформы, можно заключить, что она:

1) чётко распределила дела по департаментам Сената, разгрузив петербургские департаменты от дел, принадлежавших к московским;

2) впервые основала распределение дел на территориальном принципе, который, учитывая огромную территорию империи и фактическую низкую скорость доставления дел из провинции в столицы, был гораздо более рационален, нежели институциональный;

3) выделила все административные функции Сената в 1 департамент, распределив дела судебные по остальным 7 департаментам. Фактически, этим было произведено разделение административной и судебной властей внутри самого Сената - подобное разделение было основной целью многих сторонников усиления Сената, стремившихся воплотить свои идеи ещё в период обсуждения проекта указа «О правах и обязанностях Сената»;

4) освободив сенаторов «судебных» департаментов от разбора общесенатских административных дел, позволила им сосредоточиться на проведении сенаторских ревизий - одного из самых действенных способов непосредственного осуществления исполнительной составляющей административной функции Сената как «верховного места империи». При этом нужно заметить, что в административных условиях первой четверти XIX века именно отдельным личностям (имевшим к тому же право личной переписки с царём практически по любым вопросам) удавалось сделать больше на благо государственной службы, нежели целым учреждениям, запутанным в сетях множества инстанций и согласований.

THE GOVERNING SENATE REFORM OF 1805

[email protected]

Institute of Russian History,

Russian Academy of Sciences

The article focuses on the position of the Governing Senate in the state structure of the Russian Empire in the beginning of the XIX century. The Governing Senate as the highest body of the state had to be reformed in the course of preparations for legislation reform. The reform took its place on January 27 1805, when an additional Senate department and Moscow Senate assembly were formed. For the first time in the Senate history, legal issues began to be distributed between Moscow and Petersburg Senate departments following a new-set geographic principle. The reform helped to divide administrative and judicial functions between Senate departments. The reform was also followed by intensification of Senate inspection of the civil service in Russian regions.

Keywords: the Governing Senate, Alexander the First, civil service, Gov erning Senate inspections, Moscow Senate Departments.

5 марта 2011 года исполняется 300 лет со дня учреждения Сената - высшего органа государственной власти и законодательства Российской империи.

5 марта (22 февраля ст.ст.) 1711 г. по указу Петра I был учрежден Правительствующий Сенат — высший орган государственной власти и законодательства, подчинённый императору.

Необходимость создания подобного органа власти была обусловлена тем, что Петр I часто отлучался из страны и потому не мог в полной мере заниматься текущими делами управления. На время своего отсутствия он поручал ведение дел нескольким доверенным лицам. 5 марта (22 февраля) 1711 г. эти полномочия были возложены на Правительствующий Сенат. Первоначально он состоял из 9 членов и обер‑секретаря и действовал исключительно по поручению царя и отчитывался только перед ним.

После того, как была принята Табель о рангах (закон о порядке государственной службы в Российской империи, регулирующий соотношение чинов по старшинству и последовательность производства в чины), члены Сената назначались царем из числа гражданских и военных чиновников первых трёх классов.

В первые годы существования Сенат занимался государственными доходами и расходами, ведал явкой дворян на службу, являлся органом надзора за бюрократическим аппаратом. Вскоре в центре и на местах были введены должности фискалов, которые доносили обо всех нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и других подобных действиях. После создания коллегий (центральных органов отраслевого управления) в Сенат вошли все главы коллегий, однако такой порядок просуществовал недолго, и впоследствии главы коллегий в Сенат не входили. Сенат осуществлял надзор за всеми коллегиями, кроме иностранной. Была введена должность генерал‑прокурора, который контролировал всю работу Сената, его аппарата, канцелярии, принятие и исполнение всех его приговоров, их опротестование или приостановление. Генерал‑прокурор и обер‑прокурор Сената подчинялись только государю. Основной функцией прокурорского контроля была забота о соблюдении правопорядка.

С 1711 по 1714 гг. местом пребывания Сената была Москва, но иногда на время, в целом составе или в лице нескольких сенаторов, он переезжал в Петербург, который с 1714 г. стал постоянным его местопребыванием. В Москву с тех пор Сенат переезжал только временно, в случае поездок туда Петра на продолжительное время. В Москве осталась часть сенатской канцелярии.

В апреле 1714 г. был издан запрет приносить царю жалобы на несправедливые решения Сената, что являлось для России нововведением. До того времени государю можно было жаловаться на каждое учреждение. Запрещение это было повторено в указе 22 декабря 1718 г., причем за принесение жалобы на Сенат была установлена была смертная казнь.

После смерти Петра I положение Сената, его роль и функции в системе государственного управления постепенно изменялись. Создавались другие высшие государственные органы, к которым переходили функции Сената. При Екатерине II Сенат был отстранен от основных, имеющих политическое значение законодательных функций. Формально Сенат был высшей судебной инстанцией, однако большое влияние на его деятельность оказывали решения генерального прокурора и допущение жалоб на него (несмотря на формальный запрет). Екатерина II предпочитала возлагать функции Сената на своих доверенных лиц .

В 1802 г. Александр I издал указ о правах и обязанностях Сената, который, однако, почти не повлиял на реальное положение дел. У Сената было формальное право разрабатывать законопроекты и впоследствии представлять их императору, однако он этим правом на практике не пользовался. После учреждения в этом же году министерств за Сенатом остались функции высшего судебного органа и органа надзора, поскольку основные управленческие функции остались за Комитетом министров (ставшим высшим органом исполнительной власти).

В 1872 г. в составе Сената было создано "Особое присутствие для суждения о государственных преступлениях и противозаконных сообществах" - высший политический суд России.

К началу XX в. Сенат окончательно потерял свое значение высшего органа государственного управления и превратился в орган надзора за законностью действий правительственных лиц и учреждений и высшую кассационную инстанцию по судебным делам. В 1906 г. был учрежден Верховный уголовный суд, рассматривавший преступления главным образом чиновников.

В 1917 г. были упразднены Особое присутствие и Верховный уголовный суд.

Декретом Советской власти от 5 декабря (22 ноября) 1917 г. Сенат был упразднен .

Материал подготовлен на основе информации открытых источников